대학도서관 전면개방을 요구하는 헌법소원심판 청구서 원문

헌법소원심판청구서

○ 청구인 : 박형준 (학벌없는사회 광주시민모임 상근활동가)

○ 대리인 : 손준호 변호사

○ 피청구인 : 서울교육대학교 도서관장, 서울시립대학교 중앙도서관장, 광주과학기술원 도서관장

○ 침해된 권리 : 헌법 제21조 알권리, 헌법 제31조 제1항, 제5항, 제6항의 교육을 받을 권리, 헌법 제11조 제1항의 평등권, 헌법 제10조 행복추구권

○ 침해의 원인이 되는 공권력의 행사

1. 서울교육대학교 도서관장의 2014. 10. 29.자, 서울시립대학교 중앙도서관장의 2014. 10. 29.자, 광주과학기술원 도서관장의 2014. 10. 28.자 청구인에 대한 대학도서관 도서 대출신청 및 열람실 이용신청 거부 행위

2. 서울교육대학교 도서관 규정 제9조, 제13조, 서울시립대학교 중앙도서관 규정 제15조, 제16조, 제21조, 광주과학기술원 도서관 정보자료 운영 및 관리규칙 제19조, 제21조 제정행위

○ 청구취지

1.  2014. 10. 29. 피청구인 서울교육대학교 도서관장이, 같은 날 피청구인 서울시립대학교 중앙도서관장이, 같은 달 28. 피청구인 광주과학기술원 도서관장이 청구인에 대하여 각 도서관 도서 대출 및 열람실 이용을 불허한 행위는 위헌임을 확인한다.

2. 서울교육대학교 도서관 규정 제9조, 제13조, 서울시립대학교 중앙도서관 규정 제15조, 제16조, 제21조, 광주과학기술원 도서관 정보자료 운영 및 관리규칙 제19조, 제21조는 헌법에 위반된다. 라는 결정을 구합니다.

○ 청구이유

1. 사건의 개요

가. 청구인의 지위  

청구인은 대한민국 국민이자 학벌없는사회 광주시민모임(이하 학벌없는사회라 합니다) 상임활동가입니다. 학벌없는사회는 한국에서 학벌 없는 사회, 차별 없는 사회가 실현될 때까지 한국사회의 학벌 문제와 모든 종류의 불평등 문제를 고민하고 나아가 그것의 해결을 위 2011년 9월에 설립된 비영리민간단체입니다.

청구인은 학벌없는사회 상임활동가로서 2013년 초부터 대학의 공공성 회복을 주장하며 일반인에게 대학도서관을 개방하자는 운동을 해오고 있습니다. 그에 따라 청구인은 정보공개청구, 사례수집 등을 통해 대학서도서관 시민이용 현황을 조사하고 분석한 결과 여전히 몇몇 대학도서관이 일반시민들에게 도서관을 완전히 개방하고 있지 않고 있음을 확인하였습니다. 

나. 대출이용 및 열람실 이용신청 거부행위

청구인은 대학도서관 개방운동의 일환으로 2014. 6.경 피청구인 대학교에 먼저 다음과 같은 내용으로 도서관 전면 개방을 요구하는 민원을 제기한 적이 있습니다(갑제1호증의1,2,3 각 대학교 민원서 참조).

1. 모든 이들이 자유롭게 이용할 수 있도록 전면 개방해야 합니다.

2. 자료의 개방은 대출까지 가능하고, 대출 기한/권수도 최대한 보장되어야 합니다.

3. 직장인들을 위해 자료대출이 가능한 시간의 연장도 함께 이루어져야 합니다. 

4. 시민들이 이용할 수 있는 충분한 열람공간을 확보해야 합니다.

이에 대하여 피청구인들의 대학교에서는 관련규정, 기존 대학구성원들의 불편함 초래, 대학도서관의 협소함, 열악한 환경, 재정부족 등의 이유로 일반시민들에게 도서대출 또는 열람실 이용이 어렵다는 답변을 해왔습니다

이에 따라 청구인은 2014. 10.말경 피청구인에게 일반인으로서 도서 대출이용 및 열람실 이용신청을 했으나 피청구인들은 앞서 밝힌 사유들을 제시하며 이를 거부하였습니다

구체적으로 보면, 청구인은 2014. 10. 29. 서울교육대학교 도서관으로부터, 같은 날 서울시립대학교 중앙도서관으로부터, 같은날 28. 광주과기원 도서관으로부터 민원회신 또는 이메일 첨부문서로 도서관 도서 대출이용 신청 및 열람실 이용신청을 거부당했습니다(이하 위 거부행위를 합하여 ‘이 사건 거부행위’라 합니다)(서울시립대학교 중앙도서관의 경우 열람실 이용은 허용함).  

다. 관련규정

그리고 위 대출이용 및 열람실 이용 거부조치는 

서울교육대학교 도서관 규정 제9조의 “다음 각호에 해당하는 사람은 도서관의 자료 및 시설을 이용할 수 있다. 1. 본교의 교직원(계약직원 포함) 및 명예교수, 2. 본교의 재학생, 3. 부설초등학교 교사, 4. 기타 관장의 승인을 얻은자” 및 제13조의 “도서관 자료는 제9조에 규정된 자에 한하여 대출한다.”, 

서울시립대학교 중앙도서관 규정 제15조의 “다음에 해당하는 사람은 자료를 열람할 수 있다. 1. 본교 전임교수, 직원, 2. 본교의 재학생, 3. 그 외 관장의 허가를 얻은 사람” 및, 제16조의 “① 제15조 제1호 및 제2호에 속한 사람은 정해진 절차에 따라 일반열람증을 발급받을 수 있다. ② 관장은 제15조 제3호의 허가를 받은 사람에게 특별열람증을 발급할 수 있으며, 이 경우 소속기관장의 보증 등을 요구할 수 있다. 특별열람증은 특별대출증과 특별출입증으로 구분하여 발급할 수 있다.”와 제21조의 “제16조에 따라 일반열람증 또는 특별대출증을 발급받은 사람은 자료를 대출받을 수 있다.”, 

광주과학기술원 도서관 정보자료 운영 및 관리규칙 제19조의 “다음 각 호에 해당하는 자는 도서관 자료를 열람할 수 있다. 1. 광주과기원 교직원 및 연구원, 재학생, 2. 기타 관장의 승인을 얻은 자” 및 제21조의 “다음 각 호에 해당하는 자는 도서관 자료를 대출할 수 있다. 1. 광주과기원 전임교원, 직원 및 연구원, 2. 광주과기원 재학생, 3. 광주과기원에서 허가된 ID를 부여받은 자, 4. 기타 관장의 승인을 얻은 자” 에 근거한 것으로 보입니다(이하 이 사건 거부행위의 근거가 되는 위 규정을 합하여 ‘이 사건 규정’이라 합니다)(갑제5호증의1,2,3 각 대학교 도서관 규정 참조).

그러나 이 사건 거부행위 및 그 근거가 되는 이 사건 규정은 다음에서 보는 바와 같이 헌법에 위반된다 하겠습니다.

2. 이 사건 헌법소원의 적법성

가. 헌법소원 대상성

(1) 이 사건 거부행위는 국립대학교 도서관장이 한 결정으로써 청구인으로서는 대학도서관을 이용하지 못함으로 인해 알 권리 및 정보접근권 등이 침해당하게 되었습니다. 청구인은 한 국민으로서 공공도서관 중의 하나인 대학도서관에 이용신청을 할 수 있는 법규상(도서관법 제7조 제3항) 조리상 신청권이 있다고 할 것입니다. 많은 대학도서관에서 일반시민들에게 대학도서관을 개방하고 있으며, 시민들은 대학도서관을 이용 가능한 열린 공간으로 인지하고 있습니다. 그렇다면 피청구인들의 이 사건 거부행위는 공권력의 행사로 보아야 합니다.  

(2) 헌법재판소에서는 “이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 것이고 대외적인 구속력을 갖는 것이 아니다. 다만, 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우, 또는 재량권 행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다.”라고 판시하고 있습니다(헌재 1990. 9. 3. 선고 90헌마103 결정). 

   

이 사건 규정은 이른바 행정규칙으로서 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가진다고 할 것이나 재량권 행사의 준칙인 규칙으로써 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 도서대출 및 열람실 이용 제한 등의 행정관행을 이룩하게 됨으로써 자기구속을 당한다고 할 수 있는 바, 대외적인 구속력을 가지게 되었다고 할 것입니다. 따라서 이 사건 규정은 헌법소원의 대상이 됩니다.

나. 자기관련성, 직접성, 현재성

피청구인의 위와 같은 공권력 행사, 이 사건 규정은 청구인의 기본권을 침해하였으므로 청구인은 자기관련성을 충족하고 있습니다.

또한 피청구인의 위와 같은 행위, 이 사건 규정 그 자체로 인하여 청구인의 기본권이 침해되었으므로 기본권 침해의 직접성 또한 충족합니다. 그리고 청구인은 현재 대학도서관 이용을 못하고 기본권을 침해받는 등 현재성 요건도 충족한다고 할 것입니다.

다. 보충성의 예외

헌법재판소법 제68조 제1항 단서에서 헌법소원은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없다고 규정되어 있습니다.

그러나 전심절차로 권리가 구제될 가능성이 거의 없거나 권리구체절차가 허용되는지의 여부가 객관적으로 불확실하여 전심절차이행의 기대가능성이 없을 때에는 보충성의 예외를 인정하여 구제절차를 거치지 아니하고 직접 헌법소원을 제기할 수 있다는 것이 헌법재판소의 확립된 판례입니다(헌재 1989. 9. 4. 선고 88헌마22 결정).

헌법재판소는 또한 행정심판법이나 행정소송법상의 행정쟁송이 허용된다 하더라도 그에 의하여 권리가 구제될 가능성이 없어서 청구인에게 위와 같은 절차의 선이행을 요구하는 것이 청구인으로 하여금 불필요한 우회절차를 강요하는 것이 될 경우에도 보충성의 예외를 인정하고 있습니다(헌재 1997. 11. 27. 선고 94헌마60 결정 참조). 

 청구인들은 이 사건과 관련된 유사한 행정심판을(동일하지 않음) 제기한 적이 있으나 공권력의 행사가 아니라는 이유로 각하결정을 받은 적이 있습니다(중앙행정심판위원회 2014-12963). 이러한 상황에서 전심절차로 권리가 구제될 가능성이 거의 없거나 권리구제철차가 허용되는지의 여부가 객관적으로 불확실하다 할 것이어서 보충성의 예외를 인정할 수 있다고 할 것입니다. 또한 그러한 행정쟁송이 허용된다고 하더라도 권리 구제 가능성이 없어 이러한 절차의 선이행을 요구하는 것은 청구인으로 하여금 불필요한 우회절차를 강요하는 것이 될 것입니다.

라. 권리보호이익 충족

피청구인들의 이 사건 거부행위와 이 사건 규정은 지금도 청구인의 알 권리 및 교육을 받을 권리 등의 기본권을 침해하고 있다고 할 것이어서 이 사건 거부행위와 이 사건 규정이 위헌임이 확인된다면, 청구인으로서는 피청구인들의 대학도서관을 온전하게 이용할 수 있게 되므로 권리보호이익이 있다고 할 것입니다.

마. 청구기간의 준수

청구인은 2014. 10. 29. 서울교육대학교 도서관으로부터, 같은 날 서울시립대학교 중앙도서관으로부터, 같은날 28. 광주과기원 도서관으로부터 민원회신 또는 이메일 첨부문서로 도서관 도서 대출이용 신청 및 열람실 이용신청을 거부당했는바, 그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에 헌법소원심판을 제기하였습니다.

바. 소결

그러므로 청구인의 이 사건 청구는 적법하다고 할 것입니다.

3. 이 사건 거부행위 및 이 사건 규정의 위헌성

피청구인들의 청구인에 대한 이 사건 대출 및 열람실 이용신청을 불허한 행위는 청구인의 기본권인 헌법 제21조의 알권리, 제31조 제1항, 제5항, 제6항의 교육을 받을 권리, 헌법 제11조 제1항의 평등권, 헌법 제10조 행복추구권을 침해한 것입니다.

가. 알 권리, 교육을 받을 권리 침해 

(1) 헌법 제21조로부터 도출되는 알권리에 관하여 헌법재판소에서는 “알 권리란 모든 정보원으로부터 일반적 정보를 수집하고 이를 처리할 수 있는 권리이고, 여기서 일반적이란 신문, 잡지, 방송 등 불특정다수인에게 개방될 수 있는 것을 말하며, 정보란 양심, 사상, 의견, 지식 등의 형성에 관련이 있는 일체의 자료를 말한다. 일반적으로 출판되어 공중에 판매되는 도서 또한 불특정 다수인에게 개방된 매체라 할 것이고, 이러한 도서가 담고 있는 정보는 양심, 사상, 의견, 지식 등의 형성에 관련이 있는 자료라 할 것이다. 알 권리가 공공기관의 정보에 대한 공개청구권을 의미하는 경우에는 청구권적 성격을 지니지만, 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 자유롭게 정보를 수집할 수 있는 권리를 의미하는 경우에는 자유권적 성격을 지니는 것으로서, 이 경우 그러한 권리는 별도의 입법을 할 필요도 없이 보장되는 것이므로, 일반적으로 정보에 접근하고 수집, 처리함에 있어 알 권리는 별도의 입법이 없더라도 국가권력의 방해를 받음이 없이 보장되어야 한다.”라고 판시하고 있습니다(현재 1998.10.29. 선고 98헌마4 결정).

그렇다면 공공성을 갖는 대학도서관의 도서들은 불특정다수인에게 개방될 수 있는 일반적 정보라고 할 것이며, 피청구인들이 청구인에게 한 이 사건 거부행위는 청구인이 일반적 정보를 수집하고 이를 처리할 수 있는 권리인 알 권리를 침해합니다. 

대학도서관 이외의 우리나라의 국공립도서관은 너무나도 열악한 상황에 처해 있습니다. 반면에 대학도서관의 경우 훨씬 이용자수가 적고 많은 장서와 전문적인 자료, 좋은 시설을 구비해놓고 있는 등 질적으로 더 우위에 있습니다. 그러나 피청구인과 같은 대학교에서는 대학도서관에 축적되어 있는 엄청난 양의 지식과 정보, 접근성을 그 내부구성원들만이 독점하도록 하고 있습니다. 

프랑스 68혁명 때 노동자들에게 24시간 대학을 개방했던 소르본느 대학의 경우를 보면 '지식의 공공성'이 무엇을 의미 하는지 알 수 있습니다. 또한 지식에 대한 접근 가능성을 제한하는 것은 계급 불평등의 한 원인이 됩니다. 그렇다면 자유권으로서의 알 권리를 보장받는 청구인은 국가예산이 투입되어 운용되는 공공도서관, 대학도서관에 대하여 제한 없이 접근 가능해야 합니다. 

  

(2) 헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다”고 규정하여, 국가로부터 교육에 필요한 시설의 제공을 요구할 수 있는 권리와 각자의 능력에 교육시설에 입학하여 배울 수 있는 권리를 국민의 기본권으로서 보장하면서, 한편으로 국가에 대하여 국민 누구나 능력에 따라 균등한 교육을 받을 수 있도록 노력해야할 의무와 과제를 부과하고 있습니다.

또한 제5항에서는 “국가는 평생교육을 진흥하여야 한다”고 규정하고 있고, 나아가 제6항에서 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”라고 규정하고 있습니다. 종래 헌법재판소는 평생교육(또는 사회교육)을 학교교육 이외에 취미활동이나 취업 등을 이유로 한 계속학습의 형태로 이해하고 있으며, 교육기본법은 제9조에서 학교교육을 정하면서, 그 제10조에서는 사회교육에 대하여 정하고 있습니다. 나아가 평생교육법 제2조는 제1호의 정의규정에서 ‘평생교육’이란 “학교의 정규교육과정을 제외한 학력보완교육, 성인 기초, 문자해득교육, 직업능력 향상교육, 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육 등을 포함하는 모든 형태의 조직적인 교육활동을 말한다.”라고 규정하고 있습니다. 

한편, 헌법을 반영한 도서관법 제1조에서는 “이 법은 국민의 정보 접근권과 알 권리를 보장하는 도서관의 사회적 책임과 그 역할 수행에 필요한 사항을 규정하여, 도서관의 육성과 서비스를 활성화함으로써 사회 전반에 대한 자료의 효율적인 제공과 유통, 정보접근 및 이용의 격차해소, 평생교육의 증진 등 국가 및 사회의 문화발전에 이바지함을 목적으로 한다.”라고 밝히고  제7조 제3항에서 “대학도서관·학교도서관·전문도서관 등은 그 설립 목적의 수행에 지장이 없는 범위 안에서 공중이 이용할 수 있도록 시설 및 도서관자료를 제공할 수 있다.”라고 규정하고 있습니다.

헌법 제31조에 따라 국가는 국민 누구나 능력에 따라 균등한 교육을 받을 수 있도록 노력해야할 의무와 과제를 규정하고 있음은 물론, 평생교육진흥의무를 부과하고 있습니다. 그러한 국가가 자신이 운영하는 대학도서관에서 대학구성원이 아닌 국민들의 도서대출 및 열람실 이용을 허용하지 않는 것은 헌법이 규정하고 있는, 균등한 교육을 받을 수 있도록 하여야할 의무는 물론, 평생교육진흥의무를 저버리는 것이며, 도서관법 제7조 제3항에서 명시한 공중 이용권을 침해하는 것입니다. 

모든 국민은 국가로부터 교육에 필요한 시설의 제공을 요구할 수 있는 권리가 있습니다. 대학도서관 또한 그러한 시설 중에 하나라고 할 것입니다. 대학도서관은 단순히 그 대학만의 도서관이 아니라 공공의 비용과 관심, 지원이 투입된 공공성을 갖는 공간입니다. 또한 다른 국공립 도서관이 갖고 있지 못한 질 높은 자료와 프로그램 등을 가지고 있는 교육의 공간입니다. 또한 그 지역 주민들에게는 아주 유용한 평생교육의 장소입니다. 

그렇다면 피청구인들의 이 사건 거부행위와 이 사건 규정은 청구인의 알권리 및 청구인이 균등하고 교육받을 권리를 침해하는 것이고, 국가가 평생교육을 진흥할 의무를 저버리는 것입니다. 

나. 평등권 등 침해

(1) 헌법 제11조 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별, 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 하여 평등원칙을 선언하고 있습니다. 

피청구인들은 청구인이 그 대학구성원이 아니라는 이유로 대학도서관의 도서 대출 및 열람실 이용신청을 거부하였습니다. 이는 대학구성원과 비교하여 같은 국민인 청구인을 차별한 것입니다. 

 

피청구인들은 합리적인 근거 없이 같은 국민인 청구인을 차별함으로써 헌법이 보장한 청구인의 평등권을 침해하였습니다. 대학도서관은 국가와 지자체의 직접적 재정지원 등 사회적 비용이 투입되었을 뿐만 아니라, 졸업생들의 유·무형의 기여, 대학 안팎을 구성하고 있는 수많은 사람들의 사회적 노력으로 이루어져 있습니다. 

이와 같이 공공성을 갖는 대학도서관들 중에서 피청구인들의 대학도서관을 제외한 많은 대학도서관에서는 국민들에게 자료의 효율적인 제공과 유통, 정보접근 및 이용의 격차해소, 평생교육의 증진 등 문화 발전에 이바지하기 위하여 일반시민, 지역주민들에게도 대학구성원들과 동등하게 또는 제한적으로 대학도서관을 개방하고 있습니다. 

이 사건 거부행위와 이 사건 규정은 대학도서관을 이용하고자하는 국민, 지역주민들의 정보 접근을 막고, 이에 따른 정보격차를 발생시킴은 물론 결국 문화수준의 차별로 이어진다고 할 것입니다. 이로 인해 사회적 문화적 생활에서의 불평등이 발생합니다. 그렇다면 단지 대학구성원이 아니라는 이유로 국민들의 대학도서관 이용을 전면 거부하는 것은 자의적인 차별에 해당한다고 할 것입니다.

그러므로 피청구인들의 심판대상 행위 및 이 사건 규정은 평등권을 침해하였습니다. 

(2) 한편 헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다.”라고 하여 행복추구권을 규정하고 있습니다. 피청구인들이 국민의 한 사람인 청구인이 공공성을 갖는 대학도서관 열람실에 자유롭게 출입하고, 정해진 절차에 따라 도서를 대출하는 행동을 거부하는 것은 위 행복추구권에서 도출되는 일반적 행동자유권을 제한하는 것입니다. 

4. 결  론

이상 살펴본 바와 같이 청구인의 대학도서관 대출이용 및 열람실 이용신청을 불허한 행위와 불허의 근거가 되는 이 사건 규정은 헌법 제21조의 알권리, 제31조 제1항, 제5항, 제6항의 교육을 받을 권리, 헌법 제11조 제1항의 평등권, 헌법 제10조 행복추구권을 침해하는 위헌적인 행위 및 규정이라 하겠습니다.